Congelamento dei beni di cittadini russi in Italia

Natura delle sanzioni e sistemi di impugnazione

di Debora Zagami

In Italia il congelamento di beni appartenenti a cittadini della Federazione Russa o comunque ritenuti ad essi riconducibili (anche per interposta persona) è disicplinato dal decreto legislativo n. 109/2007, intitolato “Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE”.

L’applicazione delle sanzioni individuali imposte dall’Unione Europea (UE) ai cittadini russi in seguito alla crisi Ucraina prevede, all’atto pratico, la possibilità di bloccare i fondi e ogni altro tipo di bene o risorsa economica appartenente a soggetti inseriti nelle c.d. liste nere, in quanto sospettati di essere responsabili del sostegno, del finanziamento o dell’attuazione di azioni che compromettono l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.

Il provvedimento di congelamento è inteso come divieto assoluto di trasferimento, disposizione o utilizzazione dei fondi o dei beni.

La norma prevede espressamente la sanzione della nullità per ogni atto posto in essere in violazione delle prescrizioni imposte, impedendo al soggetto colpito dalla misura ogni sorta di azione sul proprio bene, il quale, pertanto, non potrà essere venduto, locato o affittato e neppure potrà formare oggetto di specifici diritti reali di garanzia (pegno o ipoteca).

Così come avviene nel sistema del c.d. blacklisting elaborato dalle Nazioni Unite (ONU) per il contrasto al terrorismo internazionale, anche il Consiglio dell’Unione Europea (UE) gestisce un proprio sistema di liste per fronteggiare le attività dei Paesi o dei singoli individui che si ritengono di minaccia per la pace e la sicurezza internazionale.

Il provvedimento di congelamento – anche noto come asset freezing produce effetti analoghi a quelli che conseguono all’applicazione delle misure ablatorie previste dal nostro codice di procedura penale (sequestro e confisca) ma ha natura amministrativa, non essendo necessariamente collegato alla iscrizione di un procedimento penale da parte della Procura della Repubblica.

Le misure di congelamento sono adottate con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze di concerto con il Ministero degli Affari Esteri su proposta del Comitato di Sicurezza Finanziaria, organo di importanza centrale, istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, composto da 15 membri e presieduto dal Direttore Generale del Tesoro.

L’applicazione di misure restrittive fortemente impattanti sui patrimoni dei soggetti inseriti nelle c.d. liste nere è da anni al centro di un acceso dibattito dottrinario che ha tratto origine dal pensiero del giurista-filosofo tedesco Günther Jakob, teorico del c.d. “diritto penale del nemico”:  si tratta di misure preventive rivolte a sanzionare, in assenza di un reale contraddittorio, soggetti indiziati di rappresentare una minaccia per la collettività, adottate – perlopiù – sulla scorta di dogmatici rapporti di intelligence di difficile confutazione.

L’inserimento del nominativo di un determinato soggetto nella lista comporta l’applicazione di misure restrittive personali o reali, tra le quali il congelamento di capitali e il c.d. divieto di viaggio (travel ban).

Attualmente, tra le persone inserite nell’elenco figurano oligarchi di primo piano, nonché altri imprenditori di spicco operanti in settori economici chiave, quali la siderurgia, l’energia, il settore bancario, i media, i prodotti militari e a duplice uso e i relativi servizi, ma l’elenco comprende anche lobbisti e propagandisti, come Konstantin Ernst (amministratore delegato di Channel One Russia) che promuovono la narrazione del Cremlino sulla situazione in Ucraina (fonte: Consiglio dell’Unione Europea)

L’inserimento nelle liste, così come il mantenimento nelle stesse, sono dunque decretati all’esito di una procedura intergovernativa in seno ai rispettivi Comitati per le sanzioni. Se i Comitati gestiscono le liste, gli Stati membri dispongono le misure antiterrorismo (fonte: Le misure patrimoniali antiterrorismo alla prova dei principi dello stato di diritto)

Avverso le misure restrittive di natura individuale adottate dall’Unione Europea (UE) è possibile ricorrere alla Corte di Giustizia dell’UE (CGUE), per quanto riguarda invece l’applicazione delle misure di congelamento dei beni rinvenuti sul territorio nazionale, è prevista la possibilità di impugnare il relativo decreto con ricorso al Tribunale Ordinario di Roma.

Si segnala anche la possibilità per il soggetto inserito nelle c.d. liste nere di presentare richiesta di cancellazione del prorio nominativo formulando istanza motivata al Comitato di Sicurezza Finanziaria.

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